固定資產投資項目節能評估和審查制度（以下簡稱“能評制度”）是我國節能管理制度體系的重要組成部分，是提高項目能源利用效率、從源頭上減少能源浪費、控制碳排放的一項重要制度設計，在推動綠色低碳發展中發揮著不可替代的作用。我國作為發展中國家和碳排放大國，要實現“雙碳”目標依然面臨著諸多挑戰。本文基于北國咨多年來從事節能審查相關工作經驗，旨在通過梳理能評制度的發展歷程與成效及其在“雙碳”戰略中的定位，探討分析如何通過制度創新和技術賦能進一步釋放能評工作的政策紅利，助推“雙碳”目標實現。
一、發展歷程與成效
——法律基礎奠基（1986年）
節能審查制度的發展源起20世紀80年代，并隨著改革開放和能源管理體制改革逐步建立完善。1986年，國務院發布《節約能源管理暫行條例》，從國家對能源實行開發和節約并重的方針出發，為實現合理利用能源、降低能源消耗，從各個方面和環節規定了節能的措施。我國首次在法律層面確立了節能評估的概念。
——配套法規細化（2006年—2010年）
2006年4月，《中華人民共和國節約能源法》修訂，明確將固定資產投資項目節能評估和審查納入法律范疇，標志著能評制度的法制化。2010年9月，國家發展改革委出臺《固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》（6號令），構建了能評制度的基本框架和實施細則。
——制度完善與深化（2016至今）
2016年11月，國家發展改革委發布《固定資產投資項目節能審查辦法》（44號令），對審查范圍、程序和權限等作出優化完善，進一步細化審查要求，強化了能評的約束力和可操作性。2017年5月，多部委聯合發布《全國投資項目在線審批監管平臺運行管理暫行辦法》，能評審查逐步納入平臺管理，實現線上辦理，進一步提高了審查效率和透明度。2023年3月，國家發展改革委修訂出臺《固定資產投資項目節能審查辦法》（2號令），旨在適應“雙碳”目標新形勢，強化制度效力，優化管理，更好地發揮能評對高質量發展的支撐作用。2025年7月，國家發展和改革委員會發布《固定資產投資項目節能審查和碳排放評價辦法》（31號令），建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，加強固定資產投資項目能源消費和碳排放管理，將能評作為落實碳排放雙控工作的有力抓手，推動能評制度與“雙碳”戰略深度融合。
經過不斷地發展完善，我國已形成較為成熟的能評制度政策體系和管理框架，在提高能效、抑制不合理能源消費等方面取得了顯著成效。當前，能評制度已形成國家-省-市三級審查體系，覆蓋了工業、建筑、交通等能源消耗重點領域。對于完成國家“十四五”能源消費總量和強度“雙控”目標起到了至關重要的作用。
二、主要特點
一是強調準入控制。能評制度通過設定嚴格的準入標準和倒逼機制，有效促進了能源利用效率提升和低碳技術推廣。在工業領域，能評通過設定行業能效標桿值，推動企業采用先進工藝和設備。以鋼鐵行業為例，能評要求新建項目達到能效標桿水平，促使企業廣泛應用高溫高壓干熄焦、余熱余壓利用等節能技術，行業能效水平較2010年提高約15%。在建筑領域，能評將綠色建筑標準納入審查要求，促進被動式超低能耗建筑、智能能源管理系統等先進技術的規模化應用，據測算可使建筑運行能耗降低20%～30%。
二是強化正向激勵。能評制度通過建立能效領跑者制度，形成推動重點行業能效水平整體提升的長效機制。各地主管部門紛紛制訂支持實施能效領跑者行動的政策措施，激勵企業開展技術創新。浙江省推動創建“綠色工廠”標桿，實現全省工業單位增加值能耗下降約19%；廣東省推廣“能效電廠”模式，整合分布式能源資源，提高系統能效。實踐表明，能評不僅是管控手段，更是技術創新的有力助推和政策引導的重要平臺。
三是突出技術引領。值得關注的是，能評制度在可再生能源和儲能技術推廣方面的作用日益凸顯。多地的能評政策要求新建項目配置一定比例的可再生能源，促進了光伏建筑一體化、分散式風電等技術的應用。北京市通過能評推動地源熱泵技術在建筑領域的應用，累計實現可再生能源替代常規能源約150萬噸標準煤。案例證明，能評制度能夠積極有效引導技術創新方向，加速低碳技術的應用進程。
三、面臨的新形勢新要求
一是需要更加注重碳排放控制。“雙碳”目標下，國家將實行碳排放強度和總量“雙控”機制，節能審查工作需要從單純的能耗控制向全流程碳排放管理轉變，并構建更加系統化的實施路徑。應建立碳排放評價與能耗審查的協同機制，在能評中增加碳排放強度、碳減排措施等評價指標，落實能耗與碳排放雙管控。例如，北京、山東等地已在能評中試點開展碳排放評估，要求新建項目提出明確的碳達峰路徑或碳排放控制措施。
二是需要更加注重對重點行業領域的差異化管控。對鋼鐵、水泥等高耗能行業，應實施更加嚴格的能效標桿管理，動態提高準入標準。同時，應建立能評與用能權、碳排放權交易的銜接機制，允許企業通過市場手段履行節能責任，提高政策靈活性。
三是需要更加注重對可再生能源和電氣化替代的引導。建議在能評中設置可再生能源占比最低要求，推動新建項目優先使用清潔能源。例如，江蘇省規定工業項目可再生能源使用比例不低于15%，有效促進了當地光伏產業發展。此外，能評應支持能源系統優化，鼓勵區域綜合能源服務模式創新，提高整體能效水平。
四是需要更加注重數字化賦能管理。建議加快建設全國統一的能評管理信息系統，實現項目全生命周期能耗數據的實時監測和動態評估。例如，深圳市建立的能評大數據平臺，已實現對全市重點用能單位的在線監控，年節能率3%以上。智能化監管模式可大幅提高能評的精準性和效率。
四、優化能評制度的幾點建議
一是強化法規保障。加快《中華人民共和國節約能源法》修訂進度，明確將碳排放管控納入能評范疇，為制度創新提供法律依據。積極推動節能審查辦法上升為行政法規，強化能評制度的法律約束力和執行力度。完善系列配套實施細則，切實保障能評制度規范有效落實。
二是完善標準體系。建議制定分行業、分區域的差異化能效標準，建立與碳中和目標相銜接的動態調整機制。特別是要加快新興領域能評標準制定，如數據中心、5G基站等新型基礎設施的能耗評價方法。參考國際先進經驗，引入全生命周期碳排放評價方法，提升能評的科學性。
三是加強協同聯動。加強能評與環評、規劃許可等審批事項的銜接，推行“多評合一”改革，降低企業制度性成本。建立能評后評估制度，加強項目實際能效的跟蹤核查，保證節能降碳措施落實落地。可借鑒浙江省開展的能評“回頭看”，完善能評措施執行情況跟蹤監察機制，有效解決“重審批輕監管”的問題。
四是引導公眾參與。國際經驗表明，公開透明的能評過程可顯著提高制度公信力和實施效果。建議加強專業化能評機構和技術隊伍的培育，提高評估質量。探索能評信息公開機制，引導公眾和社會組織參與監督。
作者介紹
陳小玉
咨詢工程師（投資）
長期專注固定資產投資咨詢領域，深度參與建筑、市政、環資、倉儲等領域重大項目評估咨詢工作，多次獲得全國及北京市工程咨詢優秀成果獎。
周圓圓
高級工程師、咨詢工程師（投資）
注冊造價師
長期專注節能、固定資產投資咨詢領域，深度參與節能報告編制、節能驗收、建筑、市政等重大項目評估咨詢工作。
編輯：張 華
審核：劉 燦
